我国体育彩票经历了从“一事一报一发行”到设立专门的彩票发行机构形成覆盖全国的彩票销售网点的发展历程，欧博abg为我国体育事业做出了巨大的贡献，截至2004年底，我国体育彩票销售总金额达916.1亿元，累计筹集公益金302亿元。而体育彩票在遭遇诚信缺失的重创之后，2004年的销售总额为154亿元，与2003年实现销售额201亿元相比，不增反降，降幅达到25%，全国体育彩票市场呈现一片低迷。
    中国的彩票业在短暂的勃兴之后走进了困境，成因何在，令人深思。
    本研究运用政府管制理论，通过管制史的梳理、管制背景的描绘、管制框架的勾勒、管制目标与管制手段的匹配以及制度与政策面的考量，对体育彩票业的管制改革进行多方面的审视，并提出可行的对策和建议。
1  体育彩票的管制框架
1.1  体育彩票的管制史简考
    1985年针对彩票市场的混乱状态，国务院发布了《国务院关于制止滥发各种奖券的通知》，这是新中国第一个有关彩票业管理的规范性文件，1994年，鉴于我国在举办大型体育运动赛事上曾多次发行彩票，取得了良好的社会效果，国务院批准原国家体委在全国范围内发行体育彩票。1999年，国务院将彩票管理职能由中国人民银行移交给财政部，并在后来发布的一系列规范中对彩票业管制体制进行了一定的调整，形成了现行彩票业管制框架。以这三个标志性事件为分界点，可将中国政府对体育彩票业的管制史划分为初期的无序管理、中期的部门彩票以及现在的不完全国家彩票三个阶段。
    第一个阶段，我国没有形成系统的彩票管理制度，大多数发行活动是临时性或间断性的，没有一个政府职能部门统一管理彩票市场；彩票发行程序实行“一事一报批一发行”，彩票发行是不连续的；彩票发行主体与公益金使用主体重合，政府对彩票公益金的筹集、分配、使用基本上没有干预；全国也没有形成统一的彩票市场，被各种形式和名目的奖券所充斥，整个彩票业处于无序管理的阶段。
    20世纪90年代初，彩票市场出现了严重的混乱局面。1994年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》，开始对全国彩票市场进行清理整顿，重申彩票批准权集中到中央，并正式确立中国人民银行是国务院主管彩票的机关。同年，国务院批准原国家体委在全国范围内发行体育彩票，同时组建体育彩票管理中心，负责体育彩票的发行和管理。至此，由中国人民银行实施统一监管职能，民政部和原国家体委在全国范围内分别发行中国福利彩票和中国体育彩票，所筹资金分别用于民政和体育部门职责范围内的公益事业。这一时期，我国对彩票业的管制还处于幼稚期，表现在认识上把彩票看成是股票性质的金融工具，将彩票行业归类于金融业，由此确定了中国人民银行为监管机关，并主要采用严格的数量限制的规制方法；其次全国彩票市场被福利和体育两大彩票机构分割垄断，各自实行不同的发行销售和财务制度，发行彩票的公益金分别归两个发行部门所有。由于加强了对彩票市场的规范管理，特别是与福利彩票机构性质相同的体育彩票机构加入了全国彩票市场竞争，欧博官网使这一阶段的彩票业获得了较快的发展，建立起两套全国性的彩票专业机构，发行量快速增长。
    第三阶段，随着彩票业发展规模的迅速扩大和管理实践经验的积累，彩票业的金融性被淡化，而彩票业的财政性被突显出来，1999年，国务院作出了将彩票主管职能移交财政部，并由财政部继续对彩票管理体制进行改革的决定。2001年10月30日，《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》出台，确定了由财政部门主管彩票法规、政策与制度，管理彩票市场和彩票资金，民政和体育部门分别负责组织福利彩票、体育彩票的发行和销售；调整了彩票资金结构与公益金分配制度，核定民政和体育部门公益金基数，超基数部分按一定比例留归民政和体育部门使用外，其余由财政部主要用于补充社会保障基金。
    这一时期，我国对彩票业性质的认识逐渐深化，财政部接管彩票市场后，彩票成为国家财政对国民收入进行再分配的一个重要工具。原先由民政和体育两大部门独占全部彩票公益金的做法得到部分改变，公益金的部分社会化，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票转化，但是还不是完全意义上的国家彩票，因此这一时期称为不完全国家彩票阶段。
1.2  体育彩票的现行管制结构
    《彩票发行与销售管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》和《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（以下简称2001年《通知》），以及其他彩票管理规范共同确立了现行由国务院负责发行审批，财政部、民政部、国家体育总局共同监管彩票市场的管制框架。即国务院之下由财政部、民政部和国家体育总局共同监管。概言之，国务院行使的主要是发行审批权，财政部主要是根据国务院的授权把握彩票发行的政策方针，而民政部和国家体育总局主要是制定并落实彩票发行的规则。
    民政部和国家体育总局下设的福利彩票发行中心和体育彩票管理中心是我国两大彩票发行主体，分别隶属于两大部门的事业单位，按照行政次级下设省、市、县三级地方发行机构，实行分级负责、风险共担、利益共享的管理体制。根据《暂行规定》第八条，还存在受委托经营彩票营销、印制业务的彩票公司参与彩票销售环节。
1.3  彩票业各参与主体之间的法律关系
    从行政法的视角来审视政府在彩票管制中的角色，可以分为公权力行政和私经济行政两种，由此形成了两种不同的法律关系。具体说来，我国政府在彩票业中主要从事两类活动：
    一是对彩票业的管制。
    二是对彩票的发行与销售。政府从事的前一类活动可归为公权力行政，而后一类活动则属于私经济行政。前一种是公法上的关系，后一种则是私法关系。该课题重点在于关注第一种法律关系，即管制者之间或者管制者与被管制者之间的关系，这更多的是一种公共政策的制度安排。
    第一种是管制者与管制者之间的法律关系，这里实际上是公权力在管制机关之间的分配问题。
    第二种是管制者与被管制者之间的关系，主要论述政府与彩民之间的关系。从学理上而言，在这种关系中，彩民可能具有下述公权利：
    (1)要求政府给予对待、处理某种事务的请为权，政府所承担的相应义务则表现为狭义的义务。
    (2)迫使政府做出某种行为或者保持某种状态的能为权，政府所承担的相应义务则是责任。
    (3)思想和行为等不受政府干涉的可为权，而此时政府则处于无权利的地位。
    (4)不被政府强迫从事某种行为或者承担某种负担的免为权，而政府则相应地处于无权力的义务状态。上述分析只是一种逻辑上的设想。从事实层面而言，彩民公权利的生成与实现与下列因素息息相关：
    (1)公法的发展水平。
    (2)政府对公众参与决策的认可程度。完善的政府决策制度有助于保障决策的科学性与合理性。
    (3)彩民的公权意识。
    (4)社会中间组织的发达程度。
2  现行体育彩票管制的问题表象
    11年来，我国体育彩票业为我国的体育事业，为全民健身工程，为国家的社会保障和公益事业做出了巨大的贡献。与此相随的是，国家体育总局在彩票管制的实践中不断积累经验，日趋成熟，围绕体育彩票“取之于民，用之于民”的宗旨，逐步建立起了一套较为完善的管理制度和较为规范的操作规程，并初步在全国形成了一套完整的管理体系和销售网络。但是在相当业绩的基础上，我们也发现近年来体育彩票的发展存在一些突出的问题，主要表现在：
问题一，彩民权利得不到有效保障，彩票业正遭遇诚信危机，如西安宝马彩票案。
    问题二，非法彩票泛滥，彩票市场秩序混乱。相对于合法彩票而言，非法彩票是指未经国家批准，在我国境内擅自发行销售的，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证。非法彩票未经过国家批准，有关的发行者没有依法取得发行权，同时非法彩票则不具有公益性，有关机构乃至个人发行非法彩票所得的资金仅仅是作为其自身收入。区分合法彩票与非法彩票必须立足两者在本质上的差异，而不能局限于其是否必须具备彩票之名。我国现有非法彩票可以分为依法拥有发行权的组织或者个人发行的非法彩票和未依法取得发行权的组织或者个人发行的非法彩票。
    问题三，发行销售体制不完善，无法适应彩票市场进一步发展。相对国外体彩市场而言，中国的体育彩票销售方式还比较落后。我国目前的彩票发行机构分别依附于民政和体育部门。国家体育彩票管理中心是隶属于国家体育总局的国有事业单位。这种行政依附式的发行体制产生了以下的负面效果：第一，两大发行系统之间实质上的同质竞争导致市场混乱。第二，由于体制上的依附性，整个彩票发行的运作过程也呈现“行政化”特征。第三，行政依附性还导致任务牵了销售的牛鼻子。行政保护泼了市场的冷水。不仅如此，这种体制极容易混淆行政权力的行使与市场上正常的民事法律行为，造成法律关系的混乱。再者，这种状况不利于监管行为与经营行为的分离。
    问题四，彩票发行成本过高，公益金分配制度遭受质疑。在发行费用方面，一组足以令人担心的数据是，英美等彩票业管制体制相对完善的国家，发行费占到销售额的5%～6%，而我国2002年前为20%，2002年调整为15%，两大发行机构的发行费用近年基本上维持在近60亿元左右。按照行政级次分级设立的各级彩票机构将发行经费层层削减之后，基层彩票发行机构却面临发行经费不足，不愿意承担彩票销售亏本风险的窘境，于是为了转嫁风险，违规发生的彩票承销、包销、转销的事件便屡见报端。
    最后，彩票公益金使用范围过于狭窄的问题一直以来都广受各界关注。2001年国务院对公益金的分配方案进行了适当调整。现在的问题在于，一方面，由体育和社会福利领域分享公益金大头的正当性依据是否具备？另一方面，除了已经享受公益金的八大领域之外（不包括体育和福利），其他如教育、建设、西部开发等领域的利益又如何平衡？另外，公益金在中央与地方之间的分配问题也值得注意，目前，我国公益金集中到中央的越来越高，并且主要用于中央级支出（用于补充社会保障基金），这不利于调动地方政府开拓彩票市场的积极性，并且也不利于地方社会公益事业的开展。
3  问题表象背后的制度面成因
    体育彩票业存在的问题的表象背后必然有着深刻的制度面的问题。课题组认为，这些制度面的问题主要在于：
3.1  体育彩票管制的规范基础薄弱。从法律面分析，“通知、函、批复”等“红头文件”在位阶上属于“其他规范性文件”，理论上或谓之“行政规定”。“行政规定”处于法律渊源效力层次的底端，其规范效力十分有限，主要作用是对法律、行政法规、地方性法规和政府规章进行具体细化规定。如此的效力层次显然无法适应彩票管制实践的需要：
    (1)彩票管制框架的设计牵涉行政组织法上各个职能部门的权限配置问题，该种权限配置由“行政规定”来完成实在有些草率；      (2)公益金分配涉及到国家公共财政资金的支配和使用，根据行政法上的“法律保留”原理，由“红头文件”来作出分配缺乏正当性；
    (3)彩票管制中需要设定许多行政许可和行政处罚项目，而按照我们国家的立法权限分配，“其他规范性文件”几乎无设定权，由此可能带来巨大的管理真空。
3.2  依附于行政的彩票发行销售体系。彩票发行销售的最佳方式，是政府直接设立企业型的组织，或通过市场竞争确定由某一些企业性质的组织垄断发行和销售彩票，后一种形式在发达国家更为多见，即政府将对彩票的特许权，以公开竞争方式，让渡给企业性的组织，政府凭借政治权力和让渡和约，通过对持有彩票发行销售权的企业性组织实施严格监督有效的管理彩票市场。我国实行的是事业单位经营制，这种发行和销售体制是彩票发展和严格过程中的历史产物。随着社会主义市场经济体系的不断发育和完善，行政性的政府组织已不能最有效地利用其资源承担彩票发行和销售任务。事业单位毕竟不同于市场中独立的企业性主体，其没有承担风险的能力。而且行政性的政府组织已经不能最有效的利用其资源承担彩票发行和销售任务，按行政级次设置的彩票机构不能根据市场的变化，在全国范围内迅速有效地配置资源。最后，行政性的政府组织缺乏开拓新市场、新品种，提高体育彩票科技和文化涵养的动力。
3.3  彩票公益金分配的正当性缺失。我国彩票业的发展经历的是“先发行，后立法”的道路，在彩票发行过程中，立法一直都没有跟上。没有经过合法化的过程，彩票公益金分配制度必然成为各方角逐的重点。
4  推动体育彩票发展的对策与建议
4.1  促成彩票业统一立法，明确管制权限在各主体间的分配。此处不仅强调彩票国家立法的出台，也重视各种位阶管制规范的充实，包括法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件。
4.2  实现彩票销售经营的市场化。在现有的中国福利彩票中心和中国体育彩票中心基础上予以改组，两家脱离行政依附，实行企业化运作的方案改革的成本最小，而且也更有助于现有资源的合理利用。
4.3  进一步加强对彩票公益金使用的监管。应当进一步加强对彩票公益金使用的监管程度，因此设立专门的彩票公益金监管机构是大势所趋，而在这之前，应当通过公开账务明细等方式，进一步增强体育彩票公益金使用的透明化程度，并通过严格审计加以监督。
    作者：朱新力（浙江大学）
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